Como as sanções econômicas moldam as relações internacionais

Sanções econômicas Tornaram-se o instrumento de política externa preferido por governos que buscam mudar o comportamento de estados rivais sem recorrer à força militar — uma preferência que reflete tanto o poder genuíno da coerção econômica quanto uma superestimação significativa de sua confiabilidade.

Os Estados Unidos, a União Europeia e as Nações Unidas mantêm coletivamente centenas de programas de sanções ativos, visando países, indivíduos e entidades em todas as regiões do mundo, em acordos que variam desde o congelamento seletivo de ativos até embargos comerciais abrangentes.

A invasão da Ucrânia pela Rússia em 2022 gerou o regime de sanções mais abrangente da história moderna — coordenado entre as economias do G7, abrangendo simultaneamente os setores de energia, finanças e tecnologia — e seus resultados mistos reabriram debates fundamentais sobre quando as sanções funcionam e quando não funcionam.

O consenso acadêmico sobre a eficácia das sanções é mais pessimista do que a retórica política em torno de sua implementação geralmente reconhece — pesquisas com grandes conjuntos de dados de episódios históricos de sanções sugerem taxas de sucesso abaixo de 35% quando o sucesso é definido como atingir o objetivo político declarado.

O Irã manteve seu programa nuclear por décadas sob sanções abrangentes, a Coreia do Norte desenvolveu armas nucleares funcionais enquanto estava entre as economias mais sancionadas do planeta, e Cuba manteve seu sistema político por sessenta anos de embargo econômico americano — cada um desses casos representa um estudo sobre os limites da coerção econômica como ferramenta de mudança política.

Para entender o que as sanções realmente alcançam — e o que elas invariavelmente deixam de alcançar — é preciso separar a função política interna que desempenham da mudança de comportamento internacional que nominalmente buscam.

A mecânica das sanções modernas

As sanções modernas evoluíram consideravelmente em relação aos instrumentos ineficazes das décadas anteriores — os programas contemporâneos combinam medidas financeiras direcionadas, restrições tecnológicas, proibições de viagens e embargos setoriais em estruturas concebidas para maximizar a pressão econômica e, ao mesmo tempo, minimizar os danos às populações civis.

As sanções financeiras direcionadas — que consistem no congelamento dos ativos de indivíduos e entidades específicas, em vez de restringir o comércio de forma ampla — surgiram na década de 1990 como resposta à constatação de que as sanções comerciais abrangentes produziam crises humanitárias sem os correspondentes resultados políticos, como demonstraram as sanções ao Iraque naquela década.

As sanções secundárias representam a evolução mais abrangente e controversa no desenho de sanções — elas penalizam entidades de países terceiros que fazem negócios com partes sancionadas, estendendo essencialmente o alcance do regime de sanções de um país para incluir empresas estrangeiras que não têm obrigação legal de cumpri-lo.

O domínio do dólar no comércio internacional confere aos Estados Unidos uma influência excepcional para impor sanções secundárias — visto que a maioria das transações internacionais são processadas por sistemas bancários denominados em dólares e regulamentados pela legislação americana, as sanções financeiras americanas alcançam muito além das fronteiras dos Estados Unidos.

A exclusão do SWIFT — que consiste em desconectar os bancos de um país do sistema global de mensagens interbancárias que coordena as transferências internacionais — emergiu como uma das ferramentas de sanções mais poderosas disponíveis, capaz de interromper praticamente todas as transações financeiras internacionais simultaneamente.

A sofisticação do desenho das sanções contemporâneas, contudo, não se traduziu em uma eficácia proporcionalmente maior — os países e entidades sancionados desenvolveram redes de evasão, sistemas de pagamento alternativos e parcerias comerciais que compensam parcialmente sua exclusão da infraestrutura financeira internacional primária.

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Quando as sanções funcionam e quando falham

As condições sob as quais as sanções conseguem produzir mudanças comportamentais são restritas e específicas — e essas condições estão presentes com muito menos frequência do que a frequência com que as sanções são aplicadas poderia sugerir.

Uma pesquisa acadêmica realizada por Gary Clyde Hufbauer e seus colegas do Instituto Peterson, abrangendo episódios de sanções desde 1914 até as últimas décadas, descobriu que as sanções atingiram seus objetivos declarados em aproximadamente 301% dos casos — com taxas de sucesso significativamente maiores quando as sanções são multilaterais, direcionadas a mudanças políticas modestas em vez de fundamentais e aplicadas contra alvos economicamente vulneráveis.

A África do Sul sob o apartheid representa o caso de sucesso mais frequentemente citado — a combinação de isolamento econômico internacional abrangente, campanhas de desinvestimento e resistência interna produziu mudanças políticas que os defensores das sanções atribuem em parte à pressão econômica, embora os historiadores debatam a contribuição relativa de cada fator.

O abandono do programa de armas de destruição em massa da Líbia em 2003 é citado como outro sucesso, com as sanções desempenhando um papel importante juntamente com as negociações diplomáticas — embora o peso específico da pressão econômica versus a pressão diplomática ainda seja debatido na literatura acadêmica.

Irã, Rússia, Coreia do Norte, Cuba e Venezuela representam os principais casos de fracasso — regimes que suportaram décadas de sanções abrangentes sem realizar as mudanças comportamentais fundamentais exigidas pelas potências sancionadoras, geralmente por meio do desenvolvimento de relações econômicas alternativas, da imposição de custos às suas populações e da mobilização do sentimento nacionalista contra a coerção econômica externa.

Caso de sanções	Duração	Objetivo declarado	Resultado
África do Sul	1962-1993	Fim do apartheid	Sucesso parcial
Iraque (década de 1990)	1990-2003	eliminação de armas de destruição em massa	Mista — crise humanitária
Irã	2006-presente	limites do programa nuclear	Parcial, contestado
Coréia do Norte	2006-presente	Desnuclearização	Falha
Rússia (2022-)	2022-presente	Retirada da Ucrânia	Em andamento, não resolvido

A política interna da aplicação de sanções

As sanções desempenham funções políticas internas que operam independentemente de sua eficácia internacional — uma dimensão que explica por que são aplicadas com tanta frequência, apesar das evidências de que raramente atingem seus objetivos declarados.

As sanções demonstram firmeza e seriedade moral perante o público interno a custos políticos muito menores do que a ação militar — elas mostram que um governo está "fazendo algo" em resposta a um comportamento estrangeiro inaceitável, sem exigir as baixas, os custos financeiros e os processos constitucionais que o envolvimento militar demanda.

Essa função de sinalização interna nem sempre é cínica — às vezes, o objetivo principal das sanções é genuinamente demonstrar alinhamento de valores, em vez de produzir mudanças comportamentais, como quando as democracias sancionam violadores de direitos humanos sem uma expectativa realista de mudança de comportamento.

A economia política da manutenção de sanções, uma vez impostas, é fortemente assimétrica — os grupos de interesse internos prejudicados pelas sanções (exportadores, instituições financeiras, empresas de energia) normalmente têm menos influência política do que os grupos que se beneficiam de sua continuidade (linha-dura na política externa, comunidades da diáspora, defensores dos direitos humanos).

O resultado é que os programas de sanções frequentemente sobrevivem a qualquer avaliação realista de sua eficácia — ficando paralisados pelo custo político de seu levantamento, o que pode ser caracterizado como uma recompensa ao mau comportamento, independentemente do raciocínio estratégico que possa justificar o alívio das sanções.

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A Dimensão Humanitária

A relação entre sanções econômicas e bem-estar civil é uma das dimensões mais sérias do ponto de vista moral e empiricamente contestada da política de sanções — e uma que as narrativas oficiais sobre sanções frequentemente subestimam.

Sanções abrangentes que restringem o comércio de alimentos, medicamentos e energia inevitavelmente afetam as populações civis de maneiras previsíveis na fase de planejamento — a alegação de que esses efeitos são não intencionais é tecnicamente correta em sua intenção, mas praticamente desonesta, dados os mecanismos conhecidos.

As sanções impostas ao Iraque na década de 1990 produziram uma das crises humanitárias mais documentadas atribuíveis a sanções — com a UNICEF relatando que as taxas de mortalidade infantil dobraram durante o período de sanções abrangentes, embora a relação causal precisa entre as sanções e a má gestão do regime seja contestada na literatura acadêmica.

A experiência do Irã com as sanções fornece evidências mais recentes: as restrições às transações financeiras dificultaram a importação de medicamentos e equipamentos médicos, resultando em escassez documentada de medicamentos especializados para câncer, hemofilia e outras doenças para as quais não existem alternativas disponíveis no país.

O Nações Unidas Desenvolveu estruturas de isenção humanitária para programas de sanções destinadas a proteger o acesso de civis a bens essenciais — mas a eficácia prática dessas isenções é limitada pelo comportamento de excesso de conformidade das instituições financeiras, que evitam todas as transações envolvendo países sancionados em vez de se adaptarem às complexas regras de isenção.

O excesso de conformidade — a tendência de bancos e empresas recusarem todas as transações com países sancionados em vez de aplicarem cuidadosamente as isenções legais — é uma das consequências menos discutidas, mas mais graves, da concepção de sanções, produzindo danos humanitários que vão além do que as próprias sanções legais exigem.

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Sanções e a Fragmentação da Economia Global

A aceleração do uso de sanções desde 2014 produziu uma consequência estrutural que pode perdurar além de qualquer programa específico de sanções — uma fragmentação da ordem econômica global em linhas geopolíticas que os idealizadores das sanções não previram completamente.

A exclusão da Rússia do SWIFT em 2022 acelerou os esforços da China, Rússia, Índia e outros países para desenvolver sistemas de pagamento alternativos que reduzam a dependência da infraestrutura denominada em dólares — não porque esses sistemas sejam atualmente competitivos com o SWIFT, mas porque a instrumentalização da infraestrutura financeira demonstrou uma vulnerabilidade que esses países têm fortes incentivos para abordar.

A expansão dos BRICS e o crescente uso de acordos cambiais bilaterais para o comércio internacional refletem uma resposta estrutural ao ambiente de sanções — os países que se percebem como potenciais alvos de sanções estão reduzindo sua exposição aos sistemas financeiros por meio dos quais as sanções americanas e europeias são transmitidas.

O Fundo Monetário Internacional publicou pesquisas que documentam a fragmentação emergente do comércio e das finanças globais segundo linhas geopolíticas — um desenvolvimento que reduz a influência que as sanções obtêm da integração do país alvo em sistemas financeiros e comerciais dominados pelo Ocidente.

A consequência a longo prazo pode ser uma ordem econômica global bifurcada, onde a influência das sanções que as economias ocidentais possuem atualmente se erode gradualmente à medida que alternativas se desenvolvem — tornando o atual período de máxima eficácia das sanções uma fase de transição, em vez de uma característica permanente das relações internacionais.

A implicação estratégica é que os países que aplicam sanções de forma mais agressiva hoje podem estar acelerando o desenvolvimento da infraestrutura alternativa que limitará sua capacidade de aplicar sanções de forma eficaz no futuro — uma dinâmica que adiciona uma nova dimensão ao cálculo já complexo da aplicação de sanções.

Conclusão

As sanções econômicas moldam as relações internacionais de maneiras que são simultaneamente mais e menos poderosas do que seus defensores normalmente afirmam — mais poderosas como sinais de resolução política e alinhamento de valores, menos poderosas como instrumentos de mudança comportamental em adversários determinados.

O fato de as sanções atingirem os seus objetivos declarados em menos de um terço dos casos não significa que sejam desprovidas de valor — significa que o seu valor é primordialmente comunicativo e normativo, e não coercitivo, e que compreender esta distinção é essencial para as aplicar estrategicamente, em vez de reflexivamente.

Os custos humanitários que as sanções abrangentes impõem às populações civis, a fragmentação da infraestrutura econômica global que as sanções agressivas utilizam estão se acelerando, e a dinâmica política interna que dificulta o levantamento das sanções uma vez impostas, representam dimensões da política de sanções que merecem uma análise mais honesta do que o discurso político normalmente oferece.

O futuro das sanções como instrumento de política externa depende da capacidade dos países que as implementam de manter a coordenação multilateral que maximize a sua eficácia, de se adaptarem à infraestrutura financeira alternativa que os alvos estão desenvolvendo e de avaliarem honestamente se os programas específicos estão atingindo os seus objetivos declarados ou se estão apenas a servir de pretexto para o público interno.

Perguntas frequentes

1. Qual a eficácia das sanções econômicas para mudar o comportamento do governo? Pesquisas que abrangem episódios históricos de sanções mostram taxas de sucesso abaixo de 35% quando o sucesso é definido como a obtenção do objetivo político declarado. O sucesso é significativamente mais provável quando as sanções são multilaterais, direcionadas a mudanças modestas em vez de fundamentais e aplicadas contra alvos economicamente vulneráveis.

2. Por que os governos usam sanções com tanta frequência, apesar de seu histórico controverso? Porque as sanções desempenham funções políticas internas — sinalizando firmeza e seriedade moral ao público interno — a custos muito menores do que uma ação militar. Elas demonstram que um governo está respondendo a um comportamento estrangeiro inaceitável sem exigir baixas, processos constitucionais ou os custos financeiros de um envolvimento militar.

3. O que é o excesso de conformidade em contextos de sanções? O excesso de conformidade ocorre quando bancos e empresas recusam todas as transações envolvendo países sancionados, em vez de aplicarem cuidadosamente as isenções humanitárias legais — causando danos às populações civis além do que as próprias sanções legais exigem e limitando o acesso a medicamentos, alimentos e bens essenciais que as isenções visavam proteger.

4. De que forma as sanções contribuem para a fragmentação da economia global? A instrumentalização da infraestrutura financeira denominada em dólares acelerou o desenvolvimento de sistemas de pagamento alternativos pela China, Rússia e outros países que buscam reduzir a exposição ao poder de influência das sanções americanas e europeias — uma resposta estrutural que pode gradualmente corroer a eficácia das sanções à medida que os sistemas alternativos amadurecem.

5. Quais são as condições que tornam as sanções mais propensas a serem bem-sucedidas? Implementação multilateral em vez de unilateral, visando mudanças comportamentais modestas em vez de existenciais, vulnerabilidade econômica da parte sancionada, disponibilidade de caminhos claros de conformidade que permitam o alívio das sanções e coordenação com engajamento diplomático em vez de mobilização como substituto para a negociação.