Come le sanzioni economiche influenzano le relazioni internazionali

Sanzioni economiche sono diventati lo strumento di politica estera prediletto dai governi che cercano di modificare il comportamento degli stati rivali senza ricorrere alla forza militare: una preferenza che riflette sia l'autentico potere della coercizione economica sia una significativa sovrastima della sua affidabilità.

Gli Stati Uniti, l'Unione Europea e le Nazioni Unite mantengono collettivamente centinaia di programmi di sanzioni attivi, che prendono di mira paesi, individui ed entità in ogni regione del mondo, con accordi che vanno dal congelamento mirato dei beni a embarghi commerciali totali.

L'invasione russa dell'Ucraina nel 2022 ha prodotto il regime di sanzioni più esteso della storia moderna, coordinato tra le economie del G7 e che ha colpito simultaneamente i settori dell'energia, della finanza e della tecnologia. I suoi risultati contrastanti hanno riaperto dibattiti fondamentali su quando le sanzioni funzionano e quando non funzionano.

Il consenso accademico sull'efficacia delle sanzioni è più pessimistico di quanto la retorica politica che ne accompagna l'impiego solitamente ammetta: la ricerca condotta su ampi set di dati relativi a episodi storici di sanzioni suggerisce tassi di successo inferiori a 35% quando il successo è definito come il raggiungimento dell'obiettivo politico dichiarato.

L'Iran ha mantenuto il suo programma nucleare per decenni nonostante le sanzioni globali, la Corea del Nord ha sviluppato armi nucleari funzionanti pur essendo tra le economie più sanzionate al mondo, e Cuba ha conservato il suo sistema politico per sessant'anni di embargo economico americano: ognuno di questi casi rappresenta un esempio concreto dei limiti della coercizione economica come strumento di cambiamento politico.

Per comprendere cosa le sanzioni effettivamente ottengano – e cosa, sistematicamente, non riescano a ottenere – è necessario distinguere la funzione politica interna che svolgono dal cambiamento comportamentale internazionale che nominalmente perseguono.

I meccanismi delle sanzioni moderne

Le sanzioni moderne si sono evolute considerevolmente rispetto agli strumenti rozzi dei decenni passati: i programmi contemporanei combinano misure finanziarie mirate, restrizioni tecnologiche, divieti di viaggio ed embarghi settoriali in strutture progettate per massimizzare la pressione economica riducendo al minimo i danni alle popolazioni civili.

Le sanzioni finanziarie mirate – che prevedono il congelamento dei beni di specifici individui ed entità anziché restrizioni commerciali generalizzate – sono emerse negli anni '90 in risposta alla constatazione che le sanzioni commerciali globali producevano crisi umanitarie senza corrispondenti risultati politici, come dimostrato dalle sanzioni imposte all'Iraq in quel decennio.

Le sanzioni secondarie rappresentano l'evoluzione più ampia e controversa nella progettazione delle sanzioni: penalizzano le entità di paesi terzi che intrattengono rapporti commerciali con soggetti sanzionati, estendendo di fatto la portata del regime sanzionatorio di un paese fino a includere società straniere che non hanno alcun obbligo legale di conformarsi.

Il predominio del dollaro nel commercio internazionale conferisce agli Stati Uniti una leva eccezionale per imporre sanzioni secondarie: poiché la maggior parte delle transazioni internazionali avviene attraverso sistemi bancari denominati in dollari e regolamentati dalla legge americana, le sanzioni finanziarie statunitensi si estendono ben oltre i confini degli Stati Uniti.

L'esclusione dal sistema SWIFT, ovvero la disconnessione delle banche di un Paese dal sistema interbancario globale che coordina i trasferimenti internazionali, si è affermata come uno degli strumenti sanzionatori più potenti a disposizione, in grado di interrompere simultaneamente praticamente tutte le transazioni finanziarie internazionali.

La sofisticatezza dei sistemi sanzionatori contemporanei non si è tuttavia tradotta in un miglioramento proporzionale dell'efficacia: i paesi e le entità sanzionate hanno sviluppato reti di elusione, sistemi di pagamento alternativi e partenariati commerciali che compensano in parte la loro esclusione dalle principali infrastrutture finanziarie internazionali.

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Quando le sanzioni funzionano e quando falliscono

Le condizioni in cui le sanzioni riescono a produrre un cambiamento comportamentale sono ristrette e specifiche, e tali condizioni si verificano molto meno frequentemente di quanto la frequenza con cui vengono applicate le sanzioni lascerebbe supporre.

Una ricerca accademica condotta da Gary Clyde Hufbauer e colleghi del Peterson Institute, che ha analizzato gli episodi di sanzioni dal 1914 fino ai decenni più recenti, ha rilevato che le sanzioni hanno raggiunto gli obiettivi dichiarati in circa il 30% dei casi, con tassi di successo significativamente più elevati quando le sanzioni sono multilaterali, mirate a cambiamenti politici modesti piuttosto che fondamentali e applicate contro soggetti economicamente vulnerabili.

Il Sudafrica sotto l'apartheid rappresenta il caso di successo più frequentemente citato: la combinazione di un isolamento economico internazionale capillare, campagne di disinvestimento e resistenza interna ha prodotto un cambiamento politico che i fautori delle sanzioni attribuiscono in parte alla pressione economica, sebbene gli storici dibattano sul contributo relativo di ciascun fattore.

L'abbandono da parte della Libia del suo programma di armi di distruzione di massa nel 2003 è citato come un altro successo, con le sanzioni che hanno giocato un ruolo insieme ai negoziati diplomatici, sebbene il peso specifico della pressione economica rispetto a quella diplomatica rimanga oggetto di dibattito nella letteratura accademica.

Iran, Russia, Corea del Nord, Cuba e Venezuela rappresentano i casi di fallimento più eclatanti: regimi che hanno sopportato decenni di sanzioni totali senza apportare i cambiamenti comportamentali fondamentali richiesti dalle potenze sanzionatorie, in genere sviluppando relazioni economiche alternative, imponendo costi alla propria popolazione e mobilitando il sentimento nazionalista contro la coercizione economica esterna.

Caso di sanzioni	Durata	Obiettivo dichiarato	Risultato
Sudafrica	1962-1993	Porre fine all'apartheid	Successo parziale
Iraq (anni '90)	1990-2003	Eliminazione delle armi di distruzione di massa	Crisi umanitaria mista
Iran	2006-oggi	limiti del programma nucleare	Parziale, contestato
Corea del nord	2006-oggi	Denuclearizzazione	Fallimento
Russia (2022-)	2022-oggi	Ritiro in Ucraina	In corso, irrisolto

La politica interna dell'applicazione delle sanzioni

Le sanzioni assolvono a funzioni politiche interne che operano indipendentemente dalla loro efficacia internazionale: una dimensione che spiega perché vengano applicate così frequentemente, nonostante le prove dimostrino che raramente raggiungono gli obiettivi dichiarati.

Le sanzioni segnalano risolutezza e serietà morale all'opinione pubblica interna a costi politici di gran lunga inferiori rispetto a un'azione militare: dimostrano che un governo sta "facendo qualcosa" in risposta a comportamenti stranieri inaccettabili, senza richiedere le perdite umane, i costi finanziari e i processi costituzionali che un intervento militare comporta.

Questa funzione di segnalazione interna non è sempre cinica: a volte lo scopo principale delle sanzioni è genuinamente quello di dimostrare un allineamento di valori piuttosto che produrre un cambiamento di comportamento, come quando le democrazie sanzionano i violatori dei diritti umani senza realistiche aspettative di un cambiamento nel loro comportamento.

L'economia politica del mantenimento delle sanzioni, una volta imposte, è fortemente asimmetrica: i gruppi di interesse nazionali danneggiati dalle sanzioni (esportatori, istituzioni finanziarie, compagnie energetiche) in genere hanno meno influenza politica rispetto ai gruppi che traggono vantaggio dal loro mantenimento (i falchi della politica estera, le comunità della diaspora, i difensori dei diritti umani).

Il risultato è che i programmi di sanzioni spesso sopravvivono a qualsiasi valutazione realistica della loro efficacia, rimanendo congelati dal costo politico della loro revoca, che può essere descritto come un premio ai comportamenti scorretti a prescindere dalle motivazioni strategiche che potrebbero giustificare l'allentamento delle sanzioni.

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La dimensione umanitaria

Il rapporto tra sanzioni economiche e benessere dei civili è una delle dimensioni più delicate dal punto di vista morale e più controverse a livello empirico delle politiche sanzionatorie, e una dimensione che le narrazioni ufficiali sulle sanzioni spesso sottovalutano.

Le sanzioni globali che limitano il commercio di cibo, medicinali ed energia inevitabilmente colpiscono le popolazioni civili in modi prevedibili già in fase di progettazione; l'affermazione che questi effetti siano involontari è tecnicamente corretta nell'intento, ma praticamente ingannevole visti i meccanismi noti.

Le sanzioni imposte all'Iraq negli anni '90 hanno prodotto una delle crisi umanitarie più documentate attribuibili a sanzioni: l'UNICEF ha infatti segnalato un raddoppio dei tassi di mortalità infantile durante il periodo di applicazione delle sanzioni, sebbene l'esatto nesso causale tra sanzioni e cattiva gestione del regime sia oggetto di dibattito nella letteratura accademica.

L'esperienza dell'Iran con le sanzioni fornisce una prova più recente: le restrizioni sulle transazioni finanziarie hanno reso difficile l'importazione di medicinali e attrezzature mediche, causando carenze documentate di farmaci specialistici per il cancro, l'emofilia e altre patologie per le quali non sono disponibili alternative a livello nazionale.

IL Nazioni Unite ha sviluppato quadri normativi di esenzione umanitaria per i programmi di sanzioni, volti a proteggere l'accesso dei civili ai beni essenziali, ma l'efficacia pratica di tali esenzioni è limitata dal comportamento eccessivamente collaborativo degli istituti finanziari, che evitano tutte le transazioni che coinvolgono paesi sanzionati anziché districarsi tra le complesse regole di esenzione.

L'eccessiva conformità – la tendenza di banche e imprese a rifiutare tutte le transazioni con i paesi sanzionati anziché applicare scrupolosamente le esenzioni legali – è una delle conseguenze meno discusse ma più gravi della progettazione delle sanzioni, in quanto produce danni umanitari che vanno ben oltre quanto richiesto dalle sanzioni stesse.

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Sanzioni e frammentazione dell'economia globale

L'accelerazione nell'uso delle sanzioni a partire dal 2014 ha prodotto una conseguenza strutturale che potrebbe sopravvivere a qualsiasi programma sanzionatorio specifico: una frammentazione dell'ordine economico globale lungo linee geopolitiche che gli ideatori delle sanzioni non avevano pienamente previsto.

L'esclusione della Russia dal sistema SWIFT nel 2022 ha accelerato gli sforzi di Cina, Russia, India e altri paesi per sviluppare sistemi di pagamento alternativi che riducano la dipendenza dalle infrastrutture denominate in dollari, non perché questi sistemi siano attualmente competitivi con SWIFT, ma perché l'utilizzo delle infrastrutture finanziarie come arma ha dimostrato una vulnerabilità che questi paesi hanno forti incentivi a colmare.

L'espansione dei BRICS e il crescente utilizzo di accordi valutari bilaterali per il commercio internazionale riflettono una risposta strutturale al contesto sanzionatorio: i paesi che si percepiscono come potenziali bersagli di sanzioni stanno riducendo la loro esposizione ai sistemi finanziari attraverso i quali vengono trasmesse le sanzioni americane ed europee.

Il Fondo Monetario Internazionale ha pubblicato una ricerca che documenta la crescente frammentazione del commercio e della finanza globali lungo linee geopolitiche, uno sviluppo che riduce la leva che le sanzioni traggono dall'integrazione del paese bersaglio nei sistemi finanziari e commerciali dominati dall'Occidente.

La conseguenza a lungo termine potrebbe essere un ordine economico globale biforcato, in cui la leva sanzionatoria attualmente posseduta dalle economie occidentali si erode gradualmente con lo sviluppo di alternative, rendendo l'attuale periodo di massima efficacia delle sanzioni una fase di transizione piuttosto che una caratteristica permanente delle relazioni internazionali.

L'implicazione strategica è che i paesi che oggi applicano le sanzioni in modo più aggressivo potrebbero accelerare lo sviluppo di infrastrutture alternative che limiteranno la loro capacità di applicare efficacemente le sanzioni in futuro: una dinamica che aggiunge una nuova dimensione al già complesso calcolo dell'applicazione delle sanzioni.

Conclusione

Le sanzioni economiche plasmano le relazioni internazionali in modi che sono allo stesso tempo più e meno incisivi di quanto i loro sostenitori solitamente affermino: più incisive come segnali di risolutezza politica e allineamento valoriale, meno incisive come strumenti di cambiamento comportamentale in avversari determinati.

Il fatto che le sanzioni raggiungano gli obiettivi dichiarati in meno di un terzo dei casi non significa che siano prive di valore: significa piuttosto che il loro valore è principalmente comunicativo e normativo, piuttosto che coercitivo, e che comprendere questa distinzione è essenziale per impiegarle in modo strategico anziché automatico.

I costi umanitari che le sanzioni globali impongono alle popolazioni civili, la frammentazione delle infrastrutture economiche globali che le sanzioni aggressive stanno accelerando e le dinamiche politiche interne che rendono difficile la revoca delle sanzioni una volta imposte, rappresentano tutti aspetti della politica sanzionatoria che meritano un'analisi più onesta di quella che il discorso politico solitamente offre.

Il futuro delle sanzioni come strumento di politica estera dipende dalla capacità dei paesi che le impongono di mantenere il coordinamento multilaterale che ne massimizza l'efficacia, di adattarsi alle infrastrutture finanziarie alternative che i paesi bersaglio stanno sviluppando e di valutare onestamente se i singoli programmi stiano raggiungendo gli obiettivi dichiarati o si limitino a ostentare determinazione a livello nazionale.

Domande frequenti

1. Quanto sono efficaci le sanzioni economiche nel modificare il comportamento dei governi? Le ricerche che analizzano episodi storici di sanzioni rilevano tassi di successo inferiori a 35% quando il successo viene definito come il raggiungimento dell'obiettivo politico dichiarato. Il successo è significativamente più probabile quando le sanzioni sono multilaterali, mirate a cambiamenti modesti piuttosto che fondamentali e applicate contro soggetti economicamente vulnerabili.

2. Perché i governi ricorrono così spesso alle sanzioni, nonostante i risultati altalenanti ottenuti finora? Le sanzioni, infatti, assolvono a funzioni politiche interne, segnalando risolutezza e serietà morale all'opinione pubblica nazionale, a costi di gran lunga inferiori rispetto a un'azione militare. Dimostrano che un governo sta reagendo a comportamenti stranieri inaccettabili senza richiedere vittime, processi costituzionali o i costi finanziari di un intervento militare.

3. Che cos'è l'eccessiva conformità nel contesto delle sanzioni? Si parla di eccessiva conformità quando banche e imprese rifiutano tutte le transazioni che coinvolgono paesi soggetti a sanzioni, anziché applicare scrupolosamente le esenzioni umanitarie previste dalla legge, causando danni alle popolazioni civili che vanno ben oltre quanto richiesto dalle sanzioni stesse e limitando l'accesso a medicinali, cibo e beni essenziali che le esenzioni erano state concepite per proteggere.

4. In che modo le sanzioni contribuiscono alla frammentazione economica globale? La strumentalizzazione delle infrastrutture finanziarie denominate in dollari ha accelerato lo sviluppo di sistemi di pagamento alternativi da parte di Cina, Russia e altri Paesi che cercano di ridurre la propria esposizione alle sanzioni americane ed europee: una risposta strutturale che potrebbe gradualmente erodere l'efficacia delle sanzioni man mano che i sistemi alternativi maturano.

5. Quali sono le condizioni che aumentano le probabilità di successo delle sanzioni? Attuazione multilaterale anziché unilaterale, mirata a cambiamenti comportamentali modesti anziché esistenziali, vulnerabilità economica della parte sanzionata, disponibilità di percorsi di conformità chiari che consentano l'allentamento delle sanzioni e coordinamento con l'impegno diplomatico anziché con il dispiegamento come sostituto del negoziato.