Cómo las sanciones económicas dan forma a las relaciones internacionales.
Sanciones económicas Se han convertido en el instrumento de política exterior predilecto de los gobiernos que buscan cambiar el comportamiento de los estados rivales sin recurrir a la fuerza militar, una preferencia que refleja tanto el poder real de la coerción económica como una sobreestimación significativa de su fiabilidad.
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Estados Unidos, la Unión Europea y las Naciones Unidas mantienen conjuntamente cientos de programas de sanciones activas, dirigidas contra países, individuos y entidades de todas las regiones del mundo, mediante acuerdos que van desde la congelación selectiva de activos hasta embargos comerciales integrales.
La invasión rusa de Ucrania en 2022 dio lugar al régimen de sanciones más amplio de la historia moderna, coordinado entre las economías del G7 y que abarcó simultáneamente los sectores de energía, finanzas y tecnología, y sus resultados dispares han reabierto debates fundamentales sobre cuándo funcionan las sanciones y cuándo no.
El consenso académico sobre la eficacia de las sanciones es más pesimista de lo que suele reconocer la retórica política que rodea su aplicación: las investigaciones realizadas con grandes conjuntos de datos de episodios históricos de sanciones sugieren tasas de éxito inferiores a 35% cuando el éxito se define como el logro del objetivo político declarado.
Irán ha mantenido su programa nuclear durante décadas bajo sanciones integrales, Corea del Norte ha desarrollado armas nucleares funcionales siendo una de las economías más sancionadas del mundo, y Cuba ha mantenido su sistema político durante sesenta años de embargo económico estadounidense; cada uno de estos casos constituye un ejemplo de los límites de la coerción económica como herramienta de cambio político.
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Para comprender qué logran realmente las sanciones —y qué no logran sistemáticamente— es necesario separar la función política interna que cumplen del cambio de comportamiento internacional que supuestamente persiguen.
La mecánica de las sanciones modernas
Las sanciones modernas han evolucionado considerablemente con respecto a los instrumentos rudimentarios de décadas anteriores: los programas contemporáneos combinan medidas financieras específicas, restricciones tecnológicas, prohibiciones de viaje y embargos sectoriales en estructuras diseñadas para maximizar la presión económica y minimizar el daño a la población civil.
Las sanciones financieras selectivas —que consisten en congelar los activos de personas y entidades específicas en lugar de restringir el comercio de forma generalizada— surgieron en la década de 1990 como respuesta a la evidencia de que las sanciones comerciales integrales producían crisis humanitarias sin los correspondientes resultados políticos, como demostraron las sanciones impuestas a Irak en esa década.
Las sanciones secundarias representan la evolución más amplia y controvertida en el diseño de sanciones: penalizan a entidades de terceros países que hacen negocios con partes sancionadas, extendiendo esencialmente el alcance del régimen de sanciones de un país para incluir a empresas extranjeras que no tienen ninguna obligación legal de cumplirlas.
El predominio del dólar en el comercio internacional otorga a Estados Unidos una influencia excepcional para imponer sanciones secundarias; dado que la mayoría de las transacciones internacionales se procesan a través de sistemas bancarios denominados en dólares y regulados por la legislación estadounidense, las sanciones financieras estadounidenses tienen un alcance mucho mayor que las fronteras de Estados Unidos.
La exclusión de SWIFT —que consiste en desconectar a los bancos de un país del sistema mundial de mensajería interbancaria que coordina las transferencias internacionales— se ha convertido en una de las herramientas de sanción más poderosas disponibles, capaz de interrumpir prácticamente todas las transacciones financieras internacionales de forma simultánea.
Sin embargo, la sofisticación del diseño de las sanciones contemporáneas no se ha traducido en una mejora proporcional de su eficacia: los países y entidades sancionados han desarrollado redes de evasión, sistemas de pago alternativos y asociaciones comerciales que compensan parcialmente su exclusión de la infraestructura financiera internacional primaria.
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Cuándo funcionan las sanciones y cuándo fracasan
Las condiciones bajo las cuales las sanciones logran producir un cambio de comportamiento son limitadas y específicas, y esas condiciones se presentan con mucha menos frecuencia de lo que sugeriría la frecuencia con la que se aplican las sanciones.
Una investigación académica realizada por Gary Clyde Hufbauer y sus colegas del Instituto Peterson, que abarca episodios de sanciones desde 1914 hasta las últimas décadas, descubrió que las sanciones lograron sus objetivos declarados en aproximadamente 30% casos, con tasas de éxito significativamente más altas cuando las sanciones son multilaterales, se dirigen a cambios políticos modestos en lugar de fundamentales y se aplican contra objetivos económicamente vulnerables.
Sudáfrica bajo el apartheid representa el caso de éxito más citado: la combinación de un aislamiento económico internacional integral, campañas de desinversión y resistencia interna produjo un cambio político que los defensores de las sanciones atribuyen en parte a la presión económica, aunque los historiadores debaten la contribución relativa de cada factor.
El abandono por parte de Libia de su programa de armas de destrucción masiva en 2003 se cita como otro éxito, en el que las sanciones desempeñaron un papel importante junto con las negociaciones diplomáticas, aunque el peso específico de la presión económica frente a la diplomática sigue siendo objeto de debate en la literatura académica.
Irán, Rusia, Corea del Norte, Cuba y Venezuela representan los casos de fracaso más destacados: regímenes que han soportado décadas de sanciones integrales sin realizar los cambios de comportamiento fundamentales que exigían las potencias sancionadoras, normalmente mediante el desarrollo de relaciones económicas alternativas, la imposición de costes a sus poblaciones y la movilización del sentimiento nacionalista contra la coerción económica externa.
| Caso de sanciones | Duración | Objetivo declarado | Resultado |
|---|---|---|---|
| Sudáfrica | 1962-1993 | Fin al apartheid | Éxito parcial |
| Irak (década de 1990) | 1990-2003 | eliminación de armas de destrucción masiva | Mixto: crisis humanitaria |
| Irán | 2006-present | Límites del programa nuclear | Parcial, impugnado |
| Corea del Norte | 2006-present | Desnuclearización | Falla |
| Rusia (2022-) | 2022-present | retirada de Ucrania | En curso, sin resolver |
La política interna del despliegue de sanciones
Las sanciones cumplen funciones políticas internas que operan independientemente de su eficacia internacional, una dimensión que explica por qué se utilizan con tanta frecuencia a pesar de las pruebas de que rara vez logran sus objetivos declarados.
Las sanciones transmiten determinación y seriedad moral a la opinión pública nacional a un coste político mucho menor que la acción militar: demuestran que un gobierno está "haciendo algo" en respuesta a un comportamiento extranjero reprochable sin requerir las bajas, los costes financieros y los procesos constitucionales que exige la intervención militar.
Esta función de señalización interna no es cínica en todos los casos; a veces, el propósito principal de las sanciones es demostrar genuinamente la alineación de valores en lugar de producir un cambio de comportamiento, como cuando las democracias sancionan a los violadores de los derechos humanos sin una expectativa realista de que cambien su comportamiento.
La economía política de mantener las sanciones una vez impuestas es muy asimétrica: los sectores nacionales perjudicados por las sanciones (exportadores, instituciones financieras, empresas energéticas) suelen tener menos influencia política que los sectores que se benefician de su continuación (partidarios de una política exterior intransigente, comunidades de la diáspora, defensores de los derechos humanos).
El resultado es que los programas de sanciones a menudo perduran más allá de cualquier evaluación realista de su eficacia, quedando estancados por el coste político de levantarlos, que puede caracterizarse como una recompensa a la mala conducta, independientemente del razonamiento estratégico que pueda justificar el alivio de las sanciones.
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La dimensión humanitaria
La relación entre las sanciones económicas y el bienestar de la población civil es una de las dimensiones más serias desde el punto de vista moral y más controvertidas desde el punto de vista empírico de la política de sanciones, y una que los discursos oficiales sobre las sanciones a menudo subestiman.
Las sanciones integrales que restringen el comercio de alimentos, medicamentos y energía afectan inevitablemente a las poblaciones civiles de maneras predecibles desde la fase de diseño; la afirmación de que estos efectos no son intencionados es técnicamente correcta en su intención, pero prácticamente falaz dados los mecanismos conocidos.
Las sanciones impuestas a Irak en la década de 1990 provocaron una de las crisis humanitarias más documentadas atribuibles a sanciones: UNICEF informó de que las tasas de mortalidad infantil se duplicaron durante el período de sanciones generalizadas, aunque la atribución causal precisa entre las sanciones y la mala gestión del régimen es objeto de debate en la literatura académica.
La experiencia de Irán con las sanciones proporciona pruebas más recientes: las restricciones a las transacciones financieras han dificultado la importación de medicamentos y equipos médicos, lo que ha provocado una escasez documentada de fármacos especializados para el cáncer, la hemofilia y otras afecciones para las que no existen alternativas disponibles en el país.
El Naciones Unidas Se han desarrollado marcos de exención humanitaria para los programas de sanciones destinados a proteger el acceso de los civiles a bienes esenciales, pero la eficacia práctica de estas exenciones se ve limitada por el comportamiento de cumplimiento excesivo de las instituciones financieras que evitan todas las transacciones que involucren a países sancionados en lugar de lidiar con las complejas reglas de exención.
El exceso de cumplimiento —la tendencia de los bancos y las empresas a rechazar todas las transacciones con países sancionados en lugar de aplicar cuidadosamente las exenciones legales— es una de las consecuencias menos comentadas pero más importantes del diseño de las sanciones, ya que produce daños humanitarios que van más allá de lo que exigen las propias sanciones legales.
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Las sanciones y la fragmentación de la economía global.
La aceleración del uso de sanciones desde 2014 ha producido una consecuencia estructural que puede perdurar más allá de cualquier programa de sanciones específico: una fragmentación del orden económico mundial según líneas geopolíticas que los artífices de las sanciones no previeron del todo.
La exclusión de Rusia del sistema SWIFT en 2022 aceleró los esfuerzos de China, Rusia, India y otros países para desarrollar sistemas de pago alternativos que reduzcan la dependencia de la infraestructura denominada en dólares, no porque estos sistemas sean actualmente competitivos con SWIFT, sino porque la instrumentalización de la infraestructura financiera demostró una vulnerabilidad que estos países tienen fuertes incentivos para abordar.
La expansión de los BRICS y el creciente uso de acuerdos cambiarios bilaterales para el comercio internacional reflejan una respuesta estructural al entorno de sanciones: los países que se perciben a sí mismos como posibles objetivos de sanciones están reduciendo su exposición a los sistemas financieros a través de los cuales se transmiten las sanciones estadounidenses y europeas.
El Fondo Monetario Internacional ha publicado investigaciones que documentan la creciente fragmentación del comercio y las finanzas mundiales según líneas geopolíticas, un hecho que reduce la influencia que las sanciones obtienen de la integración del país objetivo en los sistemas financieros y comerciales dominados por Occidente.
La consecuencia a largo plazo podría ser un orden económico mundial bifurcado, donde la influencia de las sanciones que actualmente poseen las economías occidentales se erosione gradualmente a medida que se desarrollen alternativas, lo que convertiría el período actual de máxima eficacia de las sanciones en una fase de transición en lugar de una característica permanente de las relaciones internacionales.
La implicación estratégica es que los países que aplican sanciones con mayor agresividad en la actualidad podrían estar acelerando el desarrollo de la infraestructura alternativa que limitará su capacidad para aplicar sanciones de manera efectiva en el futuro; una dinámica que añade una nueva dimensión al ya complejo cálculo de la aplicación de sanciones.
Conclusión
Las sanciones económicas moldean las relaciones internacionales de maneras que son simultáneamente más y menos poderosas de lo que suelen afirmar sus defensores: más poderosas como señales de determinación política y alineación de valores, menos poderosas como instrumentos de cambio de comportamiento en adversarios decididos.
El hecho de que las sanciones logren sus objetivos declarados en menos de un tercio de los casos no significa que carezcan de valor; significa que su valor es principalmente comunicativo y normativo, más que coercitivo, y que comprender esta distinción es esencial para aplicarlas estratégicamente en lugar de por reflejo.
Los costes humanitarios que las sanciones integrales imponen a las poblaciones civiles, la creciente fragmentación de la infraestructura económica mundial que provocan las sanciones agresivas, y la dinámica política interna que dificulta el levantamiento de las sanciones una vez impuestas, representan dimensiones de la política de sanciones que merecen una explicación más honesta de la que suele ofrecer el discurso político.
El futuro de las sanciones como instrumento de política exterior depende de si los países que las aplican pueden mantener la coordinación multilateral que maximiza su eficacia, adaptarse a la infraestructura financiera alternativa que están desarrollando los países sancionados y evaluar honestamente si los programas específicos están logrando sus objetivos declarados o si simplemente están demostrando su eficacia ante el público interno.
Preguntas frecuentes
1. ¿Qué tan efectivas son las sanciones económicas para cambiar el comportamiento del gobierno? Las investigaciones sobre episodios históricos de sanciones revelan tasas de éxito inferiores a 35% cuando el éxito se define como el logro del objetivo político declarado. El éxito es significativamente más probable cuando las sanciones son multilaterales, se dirigen a cambios moderados en lugar de fundamentales y se aplican contra objetivos económicamente vulnerables.
2. ¿Por qué los gobiernos recurren con tanta frecuencia a las sanciones a pesar de sus resultados irregulares? Porque las sanciones cumplen funciones políticas internas —demuestran determinación y seriedad moral ante la opinión pública— a un costo mucho menor que la acción militar. Demuestran que un gobierno está respondiendo a conductas extranjeras reprochables sin necesidad de bajas, procesos constitucionales ni los costos financieros de una intervención militar.
3. ¿Qué es el exceso de cumplimiento en el contexto de las sanciones? El exceso de cumplimiento se produce cuando los bancos y las empresas rechazan todas las transacciones que involucren a países sancionados, en lugar de aplicar cuidadosamente las exenciones humanitarias legales, lo que causa daños a la población civil más allá de lo que exigen las propias sanciones legales y limita el acceso a medicamentos, alimentos y bienes esenciales que las exenciones fueron diseñadas para proteger.
4. ¿Cómo contribuyen las sanciones a la fragmentación económica mundial? La instrumentalización de la infraestructura financiera denominada en dólares ha acelerado el desarrollo de sistemas de pago alternativos por parte de China, Rusia y otros países que buscan reducir su exposición al poder de las sanciones estadounidenses y europeas; una respuesta estructural que puede erosionar gradualmente la eficacia de las sanciones a medida que los sistemas alternativos maduran.
5. ¿Qué condiciones hacen que las sanciones tengan más probabilidades de éxito? Implementación multilateral en lugar de unilateral, dirigida a cambios de comportamiento modestos en lugar de existenciales, vulnerabilidad económica de la parte sancionada, disponibilidad de vías de cumplimiento claras que permitan el levantamiento de las sanciones y coordinación con el diálogo diplomático en lugar de recurrir a la intervención diplomática como sustituto de la negociación.
